據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截止2023年10月30日,全國(guó)共成交140個(gè)EOD項(xiàng)目(含實(shí)施主體成交),投資規(guī)模達(dá)到5923.70億元(其中33個(gè)項(xiàng)目未找到公開(kāi)成交規(guī)模數(shù)據(jù))。隨著國(guó)家及地方常態(tài)化EOD項(xiàng)目入庫(kù)的推進(jìn),EOD有望成為繼PPP模式后的又一大項(xiàng)目焦點(diǎn),或迎來(lái)一波爆發(fā)式增長(zhǎng)。
今天,我們就來(lái)了解EOD模式的前世今生。
正文:
關(guān)于EOD(Ecology-Oriented-Development)模式,國(guó)家曾作出明確解釋。“生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式(簡(jiǎn)稱「EOD模式」),是以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ),以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐,以區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)為載體,采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式,推動(dòng)收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有效融合,通過(guò)未來(lái)一定期限內(nèi)項(xiàng)目收益資金自平衡,獲得金融銀行貸款,從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資落地?!?/span>簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),EOD模式就是把生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目合二為一打包推出。廣義上講,EOD(生態(tài)導(dǎo)向)模式和TOD(交通導(dǎo)向)、SOD模式(體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施導(dǎo)向)、COD(文化設(shè)施導(dǎo)向)一樣,都屬于新型的城市空間開(kāi)發(fā)模式。EOD的誕生,與生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)實(shí)需求息息相關(guān)。1972年,在瑞典斯德哥爾摩(Stockholm),第一次聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境大會(huì)召開(kāi),這也是首屆將環(huán)境問(wèn)題作為主要議題的世界會(huì)議。次年,第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā),由于不滿西方國(guó)家支持以色列,OAPEC(阿拉伯國(guó)家石油輸出組織)決定針對(duì)西方國(guó)家采取石油禁運(yùn)措施,從而引發(fā)第一次石油危機(jī)。在這個(gè)過(guò)程中,出于擺脫對(duì)化石能源依賴的能源安全考慮,西方國(guó)家開(kāi)始調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),把更多的制造業(yè)遷往亞洲地區(qū)。隨著制造業(yè)出清,大量受污染的廢棄土地出現(xiàn),生態(tài)修復(fù)成了發(fā)達(dá)國(guó)家的重要任務(wù)。在這一背景下,歐美國(guó)家開(kāi)始啟動(dòng)土地污染相關(guān)立法工作,并在上世紀(jì)80-90年代達(dá)到立法高峰。但彼時(shí)的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目基本都是只投入不產(chǎn)出的「公益」項(xiàng)目。如拉夫運(yùn)河事件(美國(guó)史上最嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)難之一)之后,美國(guó)政府出臺(tái)法律,設(shè)立「超級(jí)基金」,不惜花費(fèi)巨資治理歷史遺留的「毒地」。位于田納西州的坎伯蘭公園(Cumberland Park),便是由「棕地」改造為城市公園的典型案例。但這種只出不進(jìn)的模式終究難以持續(xù),針對(duì)環(huán)境治理收支失衡的「怪圈」,1999年,美國(guó)學(xué)者霍納夫斯基(Honachefsky)率先提出了生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開(kāi)發(fā)模式(EOD)。他認(rèn)為,美國(guó)城市的無(wú)序蔓延及其對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞等問(wèn)題的出現(xiàn),是因?yàn)閷⑼恋氐臐撛诮?jīng)濟(jì)價(jià)值置于生態(tài)過(guò)程之前所致,因此應(yīng)將區(qū)域生態(tài)價(jià)值和服務(wù)功能與土地開(kāi)發(fā)利用政策相結(jié)合。Honachefsky的生態(tài)導(dǎo)向思想得到了各國(guó)政府的普遍認(rèn)同與積極響應(yīng),并在新加坡、美國(guó)波特蘭、巴西庫(kù)里蒂巴(Curitiba)、瑞典哈馬碧新城(Hammarby Sj?stad Eco-Town)等地誕生了諸多生態(tài)開(kāi)發(fā)案例。
哈馬碧生態(tài)城坐落在一個(gè)廢棄的工業(yè)區(qū),這一地區(qū)曾垃圾遍地,土壤也受到嚴(yán)重的工業(yè)污染;經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展,哈馬碧已經(jīng)建設(shè)成為一座占地約204萬(wàn)平方米的高循環(huán)、低能耗的宜居生態(tài)城,成為全世界可持續(xù)發(fā)展城市建設(shè)的典范。
EOD模式在中國(guó)的發(fā)展最早要追溯到2016年,當(dāng)年12月,國(guó)務(wù)院印發(fā)《「十三五」生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》,提出要探索環(huán)境治理與經(jīng)營(yíng)的開(kāi)發(fā)模式,這給EOD在中國(guó)廣泛應(yīng)用奠定了政策基礎(chǔ)。2018年5月18日,中信國(guó)安(000839)發(fā)布城市戰(zhàn)略,提出中信國(guó)安城市EOD模式引領(lǐng)下的「1+2+5+8」戰(zhàn)略,基于項(xiàng)目實(shí)踐的EOD模式應(yīng)運(yùn)而生。 而官方層面首次公開(kāi)提出EOD模式是在3個(gè)月后。2018年8月31日,生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化「放管服」改革,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》,提出探索開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開(kāi)發(fā)(EOD)模式,推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,在不同領(lǐng)域打造標(biāo)桿示范項(xiàng)目。
2021年4月,生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于同意開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)(EOD)模式試點(diǎn)的通知》,同意36個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展EOD第一批試點(diǎn)工作,期限為2021—2023年,標(biāo)志著EOD模式正式被推向?qū)嵤用妗?/span>2022年3月,隨著《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南(試行)》出臺(tái),EOD由之前的試點(diǎn)變成了入庫(kù),這也意味著采用EOD模式的項(xiàng)目已經(jīng)逐漸成熟,邁入穩(wěn)步推進(jìn)及規(guī)范管理階段。同時(shí),文件還規(guī)定「EOD不得以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財(cái)政收入等返還補(bǔ)助作為項(xiàng)目收益」,這意味著「賣(mài)地」之路被基本堵死。在筆者看來(lái),EOD模式最大的意義在于,通過(guò)生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目相「捆綁」,形成了產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)治理的可持續(xù)性發(fā)展模式。在經(jīng)歷數(shù)十年的粗放式發(fā)展以后,生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)成為政府眼下最重要的任務(wù)之一。但現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)環(huán)境治理項(xiàng)目都是公益類項(xiàng)目,這些項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投入大、回報(bào)率低(甚至要貼錢(qián)運(yùn)營(yíng))、投融資渠道不暢,社會(huì)資本幾乎不可能投,最終還得由政府埋單。然而,政府財(cái)政資金也是有限的,短期投入還可以,長(zhǎng)此以往必然吃不消,所以必須想個(gè)法子,拉動(dòng)社會(huì)資本的投資熱情。在這樣的背景下,政府引入EOD模式,把公益性較強(qiáng)、收益性差的環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的旅游業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、新能源等產(chǎn)業(yè)「肥瘦搭配」、打包開(kāi)發(fā),形成「產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入反哺生態(tài)修復(fù)投入」的商業(yè)模式,以刺激社會(huì)資本進(jìn)入,改變政府負(fù)債型發(fā)展方式,而這也是引進(jìn)EOD模式的初衷。而除了解決「缺錢(qián)」的困境,EOD模式的另一個(gè)重要作用是在生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展上形成互動(dòng)。實(shí)際操作中,一方面,將EOD模式應(yīng)用到環(huán)境治理中,良好的生態(tài)環(huán)境為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了條件,運(yùn)用市場(chǎng)化、商業(yè)化的方式,推動(dòng)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化;同時(shí),關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)收益再反哺到生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理投入中,實(shí)現(xiàn)增值反哺,為區(qū)域發(fā)展提供資金保障。現(xiàn)實(shí)中,EOD項(xiàng)目已經(jīng)形成了三種主流融資方式。從宏觀層面看,受管控政策影響,近年入庫(kù)PPP項(xiàng)目數(shù)量及投資規(guī)模大幅下降。但在EOD項(xiàng)目中,PPP仍是主流融資模式之一。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù),截止2023年11月,PPP投資項(xiàng)目數(shù)量最多的行業(yè)為市政工程、交通運(yùn)輸和生態(tài)環(huán)保(排名第三)。事實(shí)上,PPP模式與環(huán)保治理有很多理念相通。比如,雙方都以公共性、公益性項(xiàng)目為主;雙方項(xiàng)目領(lǐng)域有交集,且呈現(xiàn)長(zhǎng)期合作、回報(bào)率低的特征;成本補(bǔ)償機(jī)制和資產(chǎn)交易平臺(tái)機(jī)制都是雙方的基本訴求等。具體模式上,由政府引入外來(lái)社會(huì)資本與國(guó)有公司合資成立SPV公司,從事生態(tài)環(huán)境治理、土地開(kāi)發(fā)利用與特色產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入;收益上一方面依賴政府采購(gòu)服務(wù),二是土地溢價(jià)及土地出讓收入,三是產(chǎn)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)收益,四是政府政策性補(bǔ)貼。2、組建投資運(yùn)營(yíng)公司(ABO)模式早期,PPP模式是EOD項(xiàng)目最主要的實(shí)施模式,后來(lái)在實(shí)踐中又出現(xiàn)了ABO模式。ABO模式的架構(gòu)是:政府授權(quán)國(guó)企+國(guó)企招標(biāo)社會(huì)資本投資合作+EPC。政府政府履行規(guī)則制定、績(jī)效考核等職責(zé),授權(quán)國(guó)企綜合開(kāi)發(fā)權(quán)。國(guó)企公開(kāi)招標(biāo)選擇社會(huì)資本方,并與之合資成立項(xiàng)目公司,由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)片區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及招商等工作。項(xiàng)目收益包括項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展收入與政府獎(jiǎng)勵(lì)資金。「投資人+EPC」模式由政府授權(quán)地方國(guó)企作為項(xiàng)目實(shí)施主體,國(guó)企引入社會(huì)投資人,并與之成立項(xiàng)目公司,項(xiàng)目公司在承接主體協(xié)助下籌措項(xiàng)目建設(shè)資金,取得EPC工程,負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等。項(xiàng)目收益包括土地出讓金與土地增值收益、政府財(cái)政補(bǔ)貼和股權(quán)回購(gòu)等。比如,國(guó)內(nèi)首個(gè)將EOD模式應(yīng)用到流域生態(tài)環(huán)境治理中的項(xiàng)目「中交天津薊運(yùn)河EOD項(xiàng)目」采用「投資人+EPC」模式,由政府部門(mén)「薊州區(qū)水務(wù)局」作為項(xiàng)目主體,由政府招標(biāo)選擇社會(huì)投資人「中交聯(lián)合體」,然后由政府指定的出資代表、薊州區(qū)國(guó)資委控股公司「天津薊州新城建設(shè)投資有限公司」與中交聯(lián)合體合資組建項(xiàng)目公司「中交疏浚(天津)投資有限公司」具體負(fù)責(zé)EOD項(xiàng)目的一體化實(shí)施。不過(guò),千算萬(wàn)算,EOD項(xiàng)目還是少不了政策性銀行支持。雖然從理論上講,EOD項(xiàng)目能夠以收益性好的項(xiàng)目彌補(bǔ)收益差的生態(tài)治理項(xiàng)目,達(dá)到項(xiàng)目整體收支平衡,從而解決生態(tài)治理項(xiàng)目資金問(wèn)題。但現(xiàn)實(shí)中生態(tài)治理項(xiàng)目投資比較大,產(chǎn)業(yè)收入短期內(nèi)又難以回收,EOD項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的資金很大一部分最終還是要依靠政策性貸款、政府專項(xiàng)債等方式籌措資金。對(duì)此,政策性銀行一般會(huì)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況,給予優(yōu)惠利率、延長(zhǎng)貸款期限等信貸支持,以及優(yōu)先開(kāi)展盡職調(diào)查、優(yōu)先進(jìn)行審查審批、優(yōu)先安排貸款投放等。另外,很多「公益」型的EOD,價(jià)值兌現(xiàn)并不來(lái)自項(xiàng)目本身,而是對(duì)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體貢獻(xiàn)。換句話說(shuō),很多時(shí)候,EOD既要計(jì)算一畝三分地的「小賬」,更要算城市發(fā)展的「大帳」。EOD項(xiàng)目入庫(kù)條件與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)識(shí)別2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《一圖讀懂EOD模式與試點(diǎn)實(shí)踐》列出了EOD項(xiàng)目入庫(kù)條件,主要包括:? 地市級(jí)及以上政府作為申報(bào)主體和實(shí)施主體的EOD項(xiàng)目,原則上投資總額不高于50億元。
? 區(qū)縣級(jí)政府作為申報(bào)和實(shí)施主體的項(xiàng)目,原則上投資總額不高于30億元。? 項(xiàng)目邊界清晰。
? 生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合,避免無(wú)關(guān)項(xiàng)目捆綁。
? 組合實(shí)施的單體子項(xiàng)目數(shù)量不超過(guò)5個(gè)。? 加強(qiáng)重大項(xiàng)目謀劃,優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容。
? 要求實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡。
? 不以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財(cái)政收入等返還補(bǔ)助作為項(xiàng)目收益來(lái)源。? EOD項(xiàng)目中生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容需符合入庫(kù)范圍要求,且有明確的生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)。
? 產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)要符合國(guó)家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等各項(xiàng)要求。
? 項(xiàng)目實(shí)施中嚴(yán)格落實(shí)招投標(biāo)、政府采購(gòu)、投融資、土地、資源開(kāi)發(fā)、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控、資產(chǎn)處置等各項(xiàng)法規(guī)政策要求,依法依規(guī)推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。
5、EOD試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)的負(fù)面清單? 試點(diǎn)申報(bào)與實(shí)施主體非政府或園區(qū)管委會(huì)。
? 依托項(xiàng)目承擔(dān)單位為多個(gè)市場(chǎng)主體,未實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施。
? 依托項(xiàng)目未完成可研批復(fù)、備案等立項(xiàng)工作,PPP項(xiàng)目未納入財(cái)政部或國(guó)家發(fā)展和改革PPP項(xiàng)目庫(kù)。
? 依托項(xiàng)目?jī)H為生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,或單一資源綜合利用項(xiàng)目。
? 依托項(xiàng)目中生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任主體為企業(yè)。
? 未實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入,未減少政府資金投入。
? 成本收益測(cè)算超出依托項(xiàng)目范圍,泛化項(xiàng)目收益,將稅收和土地出讓金等政府財(cái)政納入項(xiàng)目收益。
? 除規(guī)范的PPP項(xiàng)目外,運(yùn)營(yíng)期間涉及政府付費(fèi)。EOD項(xiàng)目需要通過(guò)產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)治理,從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投入與產(chǎn)出的平衡。因此,EOD項(xiàng)目所關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)需要契合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)際需要,且有良好的項(xiàng)目收益作為支撐。產(chǎn)業(yè)識(shí)別規(guī)則包括:? 契合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際
? 生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高
常見(jiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)類型包括:生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游、康養(yǎng)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目;數(shù)字經(jīng)濟(jì)、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目;「光伏 +」、生物質(zhì)能利用等清潔能源項(xiàng)目等。1、永州市濱江新城生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目永州市濱江新城生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目位于湖南省永州市濱江新城先行建設(shè)區(qū)北側(cè),占地面積1188hm2,試點(diǎn)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目包括片區(qū)內(nèi)湘江流域、曲河河道、福耳河流域水生態(tài)修復(fù)治理,城市納污管道及海綿城市道路建設(shè)。產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目包括生態(tài)康養(yǎng)、綠色建筑、智能裝備制造、電子信息、生態(tài)文化旅游。項(xiàng)目建設(shè)期3a,運(yùn)營(yíng)期為27a。試點(diǎn)項(xiàng)目中,生態(tài)環(huán)境綜合治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)投資比例約為19∶81。資金籌措為企業(yè)自籌資金占總投資28%,貸款占總投資的72%,貸款期限20a。項(xiàng)目由永州市經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資發(fā)展集團(tuán)有限責(zé)任公司開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng),通過(guò)污水處理廠收費(fèi)、康養(yǎng)基地經(jīng)營(yíng)收入、綠色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入、配套土地資源綜合開(kāi)發(fā)收入、科學(xué)城科研辦公樓租金等。項(xiàng)目投資稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為6.13%,稅后投資回收期為14.28a。2、安吉「兩山」未來(lái)科技城(一期)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開(kāi)發(fā)(EOD)項(xiàng)目
近日,總投資22.06億元的安吉「兩山」未來(lái)科技城(一期)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開(kāi)發(fā)(EOD)項(xiàng)目是湖州首個(gè)EOD項(xiàng)目,并已成功入圍國(guó)家項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù),項(xiàng)目將生態(tài)保護(hù)修復(fù)、環(huán)境治理、區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)多維度進(jìn)行融合。安吉縣高度重視EOD項(xiàng)目實(shí)施,通過(guò)「獨(dú)立組織、單獨(dú)建賬、同步實(shí)施、一體化監(jiān)管」的方式,以高標(biāo)準(zhǔn)鞏固生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展,落實(shí)生態(tài)保護(hù)和區(qū)域開(kāi)發(fā)相融合的總體目標(biāo),推動(dòng)「兩山」未來(lái)科技城建設(shè)。
參考資料:
1、《一圖讀懂EOD模式與試點(diǎn)實(shí)踐》 生態(tài)環(huán)境部
2、《EOD開(kāi)發(fā)模式如何助力城市建設(shè) 》 華高萊斯
3、《EOD的主流投融資模式(ABO聯(lián)合開(kāi)發(fā))》基礎(chǔ)設(shè)施ReitsDJT
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5、《湖南省EOD試點(diǎn)典型模式解析》 中機(jī)院產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃